还记得在第一篇文章中，我们对美联储成立背景进行的分析吗？（传送门：美联储是如何建立的 | 金融小百科）美联储未成立之前，美国经常性发生金融危机，银行经常发生挤兑，诱发金融恐慌，市场普遍认为应该成立一个“最后贷款人”的银行以解决这种局面。

而如今，我们发现美联储的货币政策目标重心已经发生了转变，更加侧重于促进经济增长、促进就业、稳定物价等方面。

是什么让美联储的政策目标在不断延伸？又是什么让美联储政策目标的重心不断发生转变？在本篇文章中，我们将系统梳理过去一百年间美联储在政策目标方面的变革。鉴古知今，希望能对大家有所启发。

一、美联储最初的使命：稳定金融

美联储是依据1913年《联邦储备法案》成立的，旨在提供有弹性的货币（elastic currency），支持商业票据再贴现，建立对美国境内银行更有效的监督、管理以及其他目的。

很显然，此时美联储的目标集中在银行业的监督、金融的稳定，而关于物价和就业的内容则只字未提。

这是由当时的历史背景决定的。美联储初期，主流观点认为，农作物的播种季节和收获季节会产生对资金的季节性需求，这种需求超过可用资金规模时会触发恐慌，银行和个人囤积流动性则加剧了恐慌的蔓延。如果能够设立一个可以通过贴现窗口更灵活地向商业银行提供流动性，进而帮助商业银行满足客户的资金需求的新机构，这种季节性的资金需求压力就有望得到缓解。所以解决流动性问题是美联储要考虑的第一要素。

而通货膨胀在当时并不常见。有研究数据显示，1913年美国的物价水平只比1775年高出20%，甚至比1813年战争时期低出40%。这是因为美联储初期是在金本位制度下运行的。在金本位制度下，美元持有者可以随时要求将美元兑换成黄金，美联储为此持有的黄金不少于美元发行量的40%。而在1933年罗斯福宣布放弃金本位制、采用不兑换的纸币后，通货膨胀才逐渐走进人们的视野。在1971年8月，美国政府停止美元兑换黄金后，美国的通货膨胀才开始一路攀升。

1913年-2021年美国通胀水平

数据来源：https://insights.ceicdata.com/Untitled-insight/myseries

二、大萧条时期：美联储促进就业的目标初显

时间来到美国的20世纪30年代。提到大萧条，很多人往往想到的是罗斯福新政。我们几乎说不出美联储在这次大萧条中发挥了哪些作用。而对比2008年的金融危机，大家却都能想起是美联储的量化宽松政策拯救了金融市场。

很显然，在大萧条中，美联储未能很好地履行维护金融稳定的职责。1929年股市大崩盘后，虽然美联储尝试对金融体系注入了大量的流动性。但是面对随之而来的银行业恐慌，美联储的反应严重不足，大规模的银行倒闭以及货币信贷资金链的断裂，导致经济陷入了大萧条。

在这样的压力下，美联储的货币政策目标也在变化。1935年，《银行法》要求美联储根据美国的整体信贷状况开展公开市场操作，而不仅仅是出于短期流动性的需求。国会也允许美联储向更广泛的交易对手提供贷款、接受更多种类的抵押品等措施，这大大提高了美联储通过贴现窗口提供流动性的能力。

随着能力的提高，美联储或许想做更多的事情。面对大萧条时期的高失业率以及对二战后失业率提高的担心，美联储已经不再“满足”于最后贷款人角色了，还将促进就业的目标也“揽到自己身上”。

不过，在大萧条时期，凯恩斯主义盛行，美国的财政政策占据主导地位，此时美联储的货币政策更像是处于屈从财政政策的角色。美联储常常在充分就业的名义下，为政府财政融资提供便利服务。甚至在二战期间，美联储还要协助财政部为政府战争融资。以至于一位经济史学家说美联储“退居二线”了。

而在这个期间，美联储稳定金融的关注度有所下降。伯南克认为导致这种状况的部分原因在于，20世纪30年代成立的联邦存款保险公司和证券交易委员会承担了部分维护金融稳定的职责。

三、大通胀时期：稳定物价、控制通胀的目标浮出水面

直到1951年，美联储与财政部达成协议后，美联储才开始真正获得制定货币政策的独立性。美联储获得独立性后，将物价稳定和就业目标设置为货币政策的目标。

20世纪50年代和60年代，美国物价水平稳定、通胀水平较低。然而，70年代以来，美国通胀水平开始攀升。这既与当时美国政府停止美元兑换黄金有关，也与美联储屈从于财政政策，为财政融资有关。

除此之外，这也与美联储的不作为有关。当时美联储的政策制定者认为，通胀主要是来自成本推动和结构性因素，而调节货币供给的政策是没有作用的。

1971年，时任美联储主席阿瑟·伯恩斯（Arthur Burns）在国会听证会上表示，“鉴于大量的失业无法遏制工资增长或者减轻一般价格水平的上升，我越来越相信，我国必须用一些具体的政策来替补货币和财政政策，以减轻工资和价格水平的增加。”

这种悲观的货币政策论，直接导致了尼克松政府出台了70年代管制工资和物价的政策。

70年代后期，时任美联储主席威廉·米勒(G.William Miller)和其他美联储官员在各种场合强调货币政策并非反通胀的最有效手段。而当时的经济学家也认为，低通胀带来的收益远不及为了实现低通胀所付出的成本。

到了20世纪70年代，美国的通胀水平已经达到两位数，人们的通胀预期变得不稳定，长期利率中隐含的通胀预期也在上升，这引发了部分政策制定者的反思，美联储也逐渐意识到以中央银行信誉为担保、为私人部门的通胀预期提供稳定锚的重要性。

后面正是大家熟知的故事，在1979年，保罗·沃尔克（Paul Volcker）担任美联储主席后，为了控制高通胀而紧缩货币，为此不惜牺牲经济增长。最终通胀率下降、失业率上升，也为80年代中后期的繁荣打下了坚实的基础。此时，物价稳定成了美联储的主要目标。

20世纪90年代，美国进入信息技术革命，然后经历了一个历史上最长的经济持续稳定增长、且低通胀的大缓和时期。这一时期，美联储在促进就业最大化和维持物价稳定方面都取得了相当大的成功。不过，由于美联储与其他银行业机构共同承担监管职责，美联储讨论货币政策时对维持金融稳定的重视程度有所下降。

一定程度上，经济长期持续稳定的增长，蒙蔽了投资者、金融企业和金融监管机构，以致于他们未能对逐渐增加的风险予以足够的重视。

四、历史总是在轮回

2008年，美国发生了次贷危机，进而引发全球金融危机。而这次金融危机和随之而来的大衰退再次表明，金融不稳定会在更大范围内对经济造成严重的破坏。中央银行如果能促进经济增长，就必须考虑各种风险对金融稳定的影响。金融危机爆发后，美联储又开始重新重视“维持金融稳定”的角色了。从某种意义上说，美联储经历了一个轮回，又回到了防范金融恐慌的最初目标上。

虽然金融危机后的几年，美国的货币政策逐步走向正常化。但是由于美国通胀一直处于较低的水平，美联储对通胀风险的担忧也有所弱化。

2020年8月27日，美联储更是修改了货币政策框架文件《长期目标和货币政策策略声明》，考虑实行“平均通胀目标制”，这意味着短期通胀目标可以超过2%，理由是一些时期的低通胀使得长期通胀率仍不超过2%。

该声明还对就业目标进行了修改，提升了就业目标的重要性，将就业目标的表述由充分就业的双向“偏离”改为单向“缺口”，也表明美联储更加注重推动就业市场的修复。

这也与11月前美联储主席鲍威尔的发言不谋而合。面对今年美国的高通胀数据，鲍威尔此前几个月一直在强调通胀只是暂时的，要关注经济复苏的可持续性，要在看到经济复苏和就业市场有明显改善时才会考虑缩减购债。10月13日美联储公布的会议纪要显示，有可能11月中旬开始缩减购债，但是这离收紧货币政策还差得远。

不过，值得注意的是，这一轮通胀的演进正在超出美国政府和美联储的预期。在11月份的美联储议息会议上，鲍威尔转而表示“必须意识到价格大幅上涨的风险，更高的通胀将持续下去，必须采取措施应对这一风险”。

美国劳工部11月10日公布的数据对市场预期的冲击更为剧烈。美国10月居民消费价格指数（CPI）同比上涨6.2%，升至1990年11月以来最高点。美国总统拜登在经济数据发布后就表示：“通货膨胀损害了美国人的钱包，扭转这一趋势是我的当务之急。”

在这个时间点上，再继续争论通胀到底到了什么程度显然已经没有意义了，更务实的做法应该是考虑如何才能扭转局势。毕竟，如果美国的宽松政策能够成功促进经济，实现经济复苏的目标，那么经济增长就能解决就业、税收、政府债务、社会稳定等一系列问题；但是，假如宽松的政策没有带来应有的复苏，美国将有可能陷入经济滞胀、债务违约的困境。接下来，就让我们继续观察美联储未来的选择吧。█

参考文献：

1、伯南克《美联储百年沧桑：目标、框架和可信度》

2、宋小川《美联储货币政策百年历程》

3、盛松成《美联储政策目标重心已发生实质性变化》