21世纪经济报道记者 家俊辉 实习生周昕怡 广州报道 什么是普惠金融？2015年12月，国务院印发的《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》明确定义，普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。
事实上，早在2013年，党的十八届三中全会就提出“发展普惠金融”，并将其上升为国家发展战略。此后，在党中央、国务院的明确要求下，以央行等为代表的金融监管部门持续完善我国普惠金融发展的顶层设计，并取得明显成效。
日前，央行副行长刘桂平撰文指出，中国已基本建成与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务体系，形成了具有中国特色的普惠金融发展模式。具体而言，我国物理网点、服务机具和线上服务渠道不断完善，基础金融服务基本实现城乡全覆盖；普惠金融资源配置力度持续加大，农户、小微企业金融服务状况明显改善；金融服务效率和便捷性大幅提升，金融消费权益保护更加有力，金融服务满意度显著提高。
数据则变现得更为直观。央行发布《2021年金融机构贷款投向统计报告》显示，截至今年二季度末，人民币普惠金融领域贷款余额24.76万亿元，同比增长25.5%，比上年末高1.3个百分点；普惠小微贷款余额17.74万亿元，同比增长31%，增速比上年末高0.7个百分点。两项贷款余额及增速均创下自2018年以来的最高值。
如今，随着首个国家普惠金融发展5年规划实施完成，我国的普惠金融发展已经进入深水区，接下来政策端如何进一步发力构筑我国普惠金融服务体系，值得期待。
小额信贷破局金融排斥
正如刘桂平在上述文章中所言，普惠金融的初衷在于应对金融排斥现象，而这最早可以追溯到上世纪70年代一些发展中国家探索小额信贷的实践。
彼时，为解决低收入和贫困群体所面临的正规金融体系的排斥，部分发展中国家的非政府组织创造性地提出了适合穷人特点的信贷制度和方式。之后随着商业资本进入和机构自身发展，小额信贷机构实现了商业化可持续发展。
直到上世纪90年代，我国民间资本开始尝试小额信贷，与此同时，官方也引导传统金融机构下场。
1999年，央行下发《农村信用合作社农民小额信用贷款管理暂行办法》，开始在部分省市农村信用社试点推行农户小额信用贷款和农户联保贷款业务。时隔两年后，央行再度发文《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》，明确要求各地农村信用社适时开办农户小额信用贷款。至此，我国传统金融机构开始涉足小额信贷。
2005年可以说是普惠金融诞生的元年。这一年，联合国将其认定为“国际小额信贷年”，并正式提出“普惠金融”的概念。同样在这一年，央行、商务部、国开行等与联合国开发计划署合作开展“建设中国普惠金融体系”项目，我国多家银行参与国开行与世界银行合作开展的微贷款项目。而最早尝试小额信贷的民间机构在2008年迎来了转型机会。2008年5月，央行联合原银监会发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》，明确允许社会资本出资建立“只贷不存”的小额贷款公司。
回顾来看，小额信贷制度的出现是扶贫制度和金融制度的改革和创新，更是现代普惠金融的雏形。而随着普惠金融理论与实践的丰富和发展，其内涵和外延不断丰富。
“从主要关注小额信贷扩展到提供支付、汇款、存款、贷款、保险、理财等多层次、多样化的金融服务。”刘桂平指出，许多国家认识到普惠金融不仅是一项扶贫工具，而且对于经济增长、金融稳定、货币政策、财政政策等也有非常重要的意义。这其中，自然也包括中国。
中国普惠金融政策发展沿革
如果说2005年是“普惠金融”诞生之年，那2013年就是中国普惠金融发展的奠基之年。
当年，党的十八届三中会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出要“发展普惠金融，鼓励金融创新”。之后根据人大代表和政协委员提出的意见和建议，2014年《政府工作报告》在 “深化金融体制改革”的表述中增加“发展普惠金融”。
此后数年，国务院政府工作报告都对“发展普惠金融”的内涵作了进一步补充。2015年《政府工作报告》提出要大力发展普惠金融，让所有市场主体都能分享金融服务的雨露甘霖。同年12月，国务院印发了《推进普惠金融发展规划(2016-2020年)》，要求到2020年，建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系，有效提高金融服务可得性，明显增强人民群众对金融服务的获得感，显著提升金融服务满意度，满足人民群众日益增长的金融服务需求。至此，发展普惠金融上升为我国国家战略之一。
2016年3月，为使金融改革发展成果惠及更多人群，金融服务范围辐射弱势群体，央行、民政部、证监会、原银监会和保监会联合印发《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》，首次将养老服务纳入了普惠金融覆盖的范围。
需要指出的是，构建普惠金融体系的政策和配套措施陆续出台，但因信用体系不完备，普惠金融的发展面临着成本风险双高难题，这直接打击了金融机构参与的积极性。
为了破解上述困局，2017年5月，国务院常务会议部署推动了大中型商业银行设立普惠金融事业部，以期资金量大、信贷管理经验丰富的头部金融机构带头践行普惠金融。同年6月，工、农、中、建、交五大国有商业银行都在总行层级设立了普惠金融事业部，为中小微企业和“三农”等实体经济发展提供强有力的支持，同时也成为政府实施“定向调控”的重要工具。
值得一提的是，自2019年开始，《政府工作报告》连续三年都对金融机构特别是大型国有银行的普惠金融提出了明确要求，要求其每年普惠金融贷款增速不低于30%。
如今，随着首个国家普惠金融发展5年规划顺利实施完成，我国基础金融服务覆盖面不断扩大，薄弱领域金融可得性持续提升，金融服务的效率和质量明显提高，金融扶贫攻坚成效卓著，金融基础设施和外部环境逐渐改善，普惠金融的发展已经到达一个新的高度。而今年《政府工作报告》再次明确指出，要“健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系”，“增强金融普惠性。”
如何健全，如何增强？据21世纪经济报道记者了解，目前监管部门正在完善“十四五”期间推进普惠金融高质量发展的顶层设计，该政策将推动普惠金融需求满足度、金融供给适配性、外部环境保障性等方面取得新突破，同时以金融的普惠性优化资源配置，达到缩小城乡差距、区域差距、收入差距的目标。
9月份，央行发布的《中国普惠金融指标分析报告（2020年）》提出，未来要进一步拓展普惠金融发展的广度和深度。具体而言， 一是缩小普惠金融发展城乡差距，助力实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接；二是补齐老年群体普惠金融服务短板，有效应对人口老龄化挑战；三是提升低收入群体金融服务水平，通过金融赋能更好实现就业创业；四是完善小微企业全生命周期融资服务体系，助力专精特新企业发展壮大；五是平衡好创新和风险的关系，推进数字普惠金融健康有序发展。
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