4月6日,中国人民银行公布了金融稳定法(草案征求意见稿)。这部新法的宗旨是健全金融风险防范、化解和处置机制,压实各方责任,完善处置措施,落实处置资源,从而维护金融稳定。
这部草案由中国人民银行发布,表明了我国的中央银行在此部法案草拟中的领头地位,也体现了通过人行牵头整合金融监管机构、金融机构,从而编织金融安全网的设想。
我国在1995年建立了金融分业经营、分业监管的格局,2003年银监会从人民银行独立,强化了这一格局。但近年来,诸多金融业态在银行、证券、保险三大主业之外生长,并出现了一些乱象,故而金融统合监管的趋势加强,2017年国务院金融稳定发展委员会成立、人行成为牵头机构,2018年中国银监会和保监会合并,人行接管了起草银行业、保险业重要法律法规和审慎监管基本制度的职责。
此次金融稳定法的拟议,进一步在制度上确立了通过各部门的合力协作来防范、化解、处置金融风险的“三段论”。可以说,与之前诸多立足特定金融行业的法律法规不同,这是我国第一部真正的“金融法”,适用于各类由金融管理部门批准设立的正规金融机构。
之所以拟议金融稳定法,不是由于我国现在的金融业特别不稳定或有风险,而是由于我国的金融规模和生态已经到了可观的程度,防范、化解、处置风险需要有充分的预案,才能真正实现金融稳定的长效机制、减少潜在的破坏力。在促进发展的同时,需要强化对稳定的要求,而通过确立法制化框架,相关措施既产生了刚性,也具备了透明性。
各界需要注意的是,金融稳定法事关大量的主体,而不只限于金融机构。于内金融机构的主要股东、实际控制人,于外中央政府各部门和地方各级政府部门都有相应职责。人行在公告中已经指出意见稿凝聚了发展改革委、司法部、财政部、银保监会、证监会、外汇局等部门的看法。
在风险防范阶段,金融稳定法(草案征求意见稿)要求金融机构承担基本的积极义务,即合规经营和报送信息给相关政府部门;承担不损害金融机构权益、不违规干预的消极义务的主体主要是金融机构的主要股东、实际控制人和地方政府。
在风险化解阶段,金融稳定法(草案征求意见稿)规定金融机构在出现指标异常波动等风险情形时,要采取降低风险、提高抗风险能力的措施,包括限制董事高管的薪酬;地方政府采取支持清收等稳定措施;金融管理部门可以对金融机构进行约谈,或采取整改性措施;对受存款保险覆盖的机构(主要是商业银行),存保基金管理机构可以提出纠正措施,并要求监管干预。
风险处置是金融稳定法(草案征求意见稿)的重头戏,其篇幅长于前2项内容之和,较之相关金融行业立法的事前监管规则,事后处置是此部法案最有特色、最有实践性的内容。
所谓处置,指特定个体金融机构的风险已经难以化解,而需要被重组、接管、托管、撤销、更换董监高、转移业务或业务、减计股权债权、或者申请破产,实现被处置机构恢复正常经营或者平稳有序退出。这本身是一个负面事件的结果,所以相关主体都需要付出一定的成本,以切断风险、避免蔓延,具体包括被处置金融机构及其主要股东、实际控制人,存款保险基金、行业保障基金,省级政府或国务院金融管理部门,履行最后贷款人职责的中国人民银行,财政部门和其他有关部门。
在这个过程中,处置部门可能需要跟境外监管部门沟通。被处置者也可能会有异议。金融稳定法(草案征求意见稿)规定了司法机构在其中的地位,允许债权人和相关利益主体就处置所得提出复议和诉讼。意见稿更多地强调了对处置部门有利的内容,包括其有权申请中止涉及被处置机构的司法或仲裁程序,以降低处置难度。意见稿还规定:国务院金融管理部门已经完成的风险处置措施,法院经过审查后认为不违反法律规定的,应当认定其效力。这里的意思是法院应当认可国务院部门就资产核实、资产评估、资产保全、债权登记、财产处分等风险处置措施的实体裁量。
金融机构被处置时,往往涉及公众利益的善后,故需要一定的资金支持。金融稳定法(草案征求意见稿)务实地提出了排名有先后的顺序,并强调了市场化手段的优先运用,这包括:被处置金融机构的资本、主要股东和实际控制人的补充资本或救助资金,以并购重组为目的的市场化资金,法律范围内的存款保险基金、行业保障基金,为保障稳定所需的地方财政资金乃至国家金融稳定保障基金、中国人民银行再贷款的流动性支持。
总体而言,金融稳定法(草案征求意见稿)既有不少操作性条款,也具有较强的框架性,具体的金融风险防范、化解和处置措施有待相关细则的支持。本届全国人大任期已经不足一年,其常委会立法规划中没有列入金融稳定法(但有人民银行法之修改),故而金融稳定法落地尚有时日。当前,各方在继续寻求博弈的同时,最重要的是对金融稳定长效化新格局的认知。金融机构体量较大,一旦涉及稳定事件,利益出入所系不菲,各方主体牢牢树立防风险、化风险的责任意识,至关重要。
(作者系中央财经大学教授)
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